Водонапорная башня поселка при исправительной колонии, подстанции на территории бывшей военной части, сельское кладбище, скотомогильник... Все эти объекты объединяет одно - у них нет формального хозяина и юридически они не существуют. Чтобы на практике они не разрушились, местные власти прибегают к ухищрениям: включают расходы в статью "благоустройство", заставляют жителей выходить на субботники или вступают в неформальные сделки с бизнесменами.
20 июня 2017 года в Москве прошел круглый стол на тему "Невидимая инфраструктура, или как содержать формально не существующие дороги, кладбища, водопроводы и не попасться на "нецелевке". Тема для России "больная": аварийные сооружения, дороги-убийцы, зарастающие поля - симптомы развала, за который никто не берет ответственность.
- До 90% кладбищ, 20% дорог в России являются бесхозяйными, - такой вывод сделала Ольга Моляренко, автор исследования Фонда поддержки социальных исследований "Хамовники" "Конструктивная роль неформальных отношений в системе государственного и муниципального управления".
Исследование охватывает 59 регионов России и проводится с 2016 по 2018 год. Первые результаты уже неутешительны: значительная часть инфраструктуры нашей страны юридически не существует. Она наличествует физически, ею пользуются тысячи людей. Но де-юре ее нет.
В качестве примера Ольга Моляренко приводит монопоселок городского типа, созданный при исправительной колонии. Большая часть земли до сих пор принадлежит учреждению - из-за этого невозможно поставить на кадастровый учет дороги и иную инфраструктуру.
В другом населенном пункте пешеходный мост - бесхозяйный объект культурного наследия федерального значения. Деревянный настил регулярно приходит в негодность. Но чинить его некому.
У данного явления множество причин. Основа для возникновения феномена была заложена в советский период правовым "разрывом" между возведенным объектом и земельным участком под ним. Практика была закреплена в 1991 - 1995 годах в связи с формальным разграничением собственности в законодательстве, не реализованным на практике.
Как отмечает автор исследования, сельскохозяйственные и промышленные предприятия в ходе реорганизаций скидывали с балансов непрофильную социальную инфраструктуру (котельные, жилые дома, детские сады, водопроводы, энергосети). "В никуда" списывали инфраструктуру также исправительные и военные учреждения, при этом права собственности на земельные участки сохранялись за Минобороны и ФСИН. Росло число бесхозяйных объектов в результате оптимизаций муниципальных образований: объединений поселений, превращений районов в городские округа, после чего малозначимые для нового административного центра объекты "терялись".
Муниципалитеты не хотят платить за оформление в собственность объектов, так как затем придет прокуратура и будет штрафовать за их ненадлежащее состояние. А как только вложишься и приведешь объект в порядок, эту собственность, например дорогу до садового товарищества, может отнять регион.
Чаще всего "ничейное" имущество просто никому не хочется брать. К примеру, скотомогильники. Ничего кроме проблем и расходов такое имущество не принесет.
Автор исследования констатирует, что изыскание ресурсов для содержания и ремонта бесхозяйной инфраструктуры неизбежно приводит к неформальным практикам. Причем сами местные жители часто выступают против легализации ресурсоснабжающей инфраструктуры. Их устраивает бесплатная (или почти бесплатная вода), электричество, газ.
- Если подстанция официально не существует, то эти расходы списываются как потери, - поясняет Моляренко. - Фактически электричество у жителей бесплатное, за него платят другие потребители.
- Можно спокойно жить, не платя за электроэнергию. В России есть населенные пункты, где уже более 20 лет не платили за электричество. К примеру, на территории ликвидированных воинских частей, - признает Симон Кордонский, ординарный профессор, заведующий кафедрой местного самоуправления департамента государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ, председатель экспертного совета Фонда "Хамовники".
Кто и как содержит это имущество? Это делают управляющие компании, предприниматели, подрядные организации местного самоуправления, сами жители. Но все это втайне, неофициально.
Вот распространенные способы: завуалированное нецелевое расходование средств по статье "благоустройство"; перекладывание содержания и ремонта на поставщиков муниципальных услуг с прямым или косвенным возмещением; привлечение бизнеса на территории к "социальной ответственности" (предоставление строительных материалов, трудовых ресурсов, юридической поддержки); созыв местных жителей на субботники.
- Часто бывает, что земли сельскохозяйственного назначения заросли лесом, - рассказывает Моляренко. - Тогда местные власти договариваются с бизнесом. Разрешают вырубить этот лес в обмен на содержание дорог.
О "методическом подходе" к содержанию дорог рассказал и один из представителей местных властей, опрошенных в рамках исследования:
- Мы написали руководству, мы написали министру обороны... У нас пока просто больше нет полномочий. Заставили ГИБДД написать им штраф на 300 тысяч, потому что дорога разваливается, но... нашего губернатора никто там слышать не хочет.
- А что там вам приходится делать? Ну, понятно - расчистка, уборка... А еще?
- Вообще ничего не делаем.
- Ну, как-то люди же живут? Наверное, дороги-то вы им чистите?
- Нет.
- Нет, я думаю, что чистите. Это же ваши жители.
- Нет. Мы посылаем туда наши муниципальные казенные учреждения. Они оттуда едут, лопаты опускают. Мы даже заданий теперь не даем. Чтобы меня потом не привлекли.
- Да, это понятно, вы не имеете права это делать.
- На обратном пути я ж могу лопату случайно опустить? Опускаю... Щетки случайно опустить... Они реально там находятся, поэтому... Ну, косяк, случайно "уронилась". На субботниках там много... У меня очень большие, хорошие субботники весной.
Около 90% муниципальных кладбищ официально не существуют. На бумаге эта земля обычно считается сельскохозяйственными или лесными угодьями, что приводит к неожиданным последствиям.
- Пример: в Карелии прошел ураган и завалил кладбище на землях лесфонда, - говорит Моляренко. - Знаете, что в первую очередь сделали местные власти? Предупредили местных: ничего сами не предпринимайте. И правильно сделали! Ведь если вынести упавших веток с могил больше, чем на пять тысяч рублей, то за это - уголовная ответственность! Власти выставили участок на торги. В качестве условия тендера поставили расчистку территории. И только тогда ее провели.
К чему такие сложности? Вот что рассказывает один из респондентов исследования:
- У нас был инцидент. Человек видит, что вон завтра это дерево упадет, там памятники поломаются... Ну, он взял и спилил это дерево. В тот момент, как назло надо было, появился там участковый. Он его за шиворот. Нам позвонил, мы приехали. Территория лесного фонда... Пришлось его оформлять как самовольщика. На будущее, значит, мы вопросы решаем по-другому. Муниципалитет собирает депутатов, они создают комиссию, все выезжают. В комиссию приглашается представитель с нашей стороны, и она делает заключение, что данные деревья угрожают жизни людей и все прочее. На основании этого акта мы разрешаем удалить деревья. В таком ключе. А по-другому как? Ну, как-то же надо идти навстречу... Что уж, люди ушли на тот свет, хоть там-то спокойно полежать... Живем в одном месте, в одном районе, надо как-то подходить по-человечески к этим вещам. Законодательство кто пишет? Они же пишут, сидя в кабинетах и глядя на красивый парк в Москве. Они не знают, как мы здесь в низах живем.
Чем грозит жителям юридическая "невидимость" кладбища? Землю, где оно расположено, могут арендовать или купить, а затем делать там что угодно. Хоть разровнять все бульдозером и посеять пшеницу.
- В Брянской области священник взял в аренду земли сельзохназначения, на которых расположено кладбище, и теперь берет плату за внос тел, - привел пример Сергей Мохов, аспирант кафедры анализа социальных институтов департамента социологии НИУ ВШЭ.
"Легализовать" кладбище, передать его или отмежевать - далеко не просто. Рассказывает один из респондентов исследования:
- Два варианта. Либо это внесение изменений в генеральные планы сельских поселений и согласование в Москве в Рослесхозе. Либо по сорок восьмому постановлению правительства: перевод из одной категории в другую. Там собирается пакет документов заявителем и комитетом и направляется тоже в Рослесхоз. <...> Я думаю, что никакое кладбище там не переведут. Там границу РФ ФСБ не переводят, не то что там какое-то кладбище.
Вопрос, как решить эту проблему, остается открытым. Как ни странно, оформлению объектов препятствуют главным образом бюрократия и дороговизна процедуры. Надо подавать в суд и почти год ждать решения, причем на оформление документов и суды придется потратить немалую сумму.
- Почему одно государственное образование должно платить другому за оформление? Круговорот формалистики, - возмутился участник круг- лого стола во время презентации исследования.
- Перспективнее всего была бы легализация и амнистия по этим вопросам, - считает Ольга Моляренко.
Но пока амнистии не объявляют.