Когда государство меняет систему финансирования, может ли профсоюз повлиять на направление денежных потоков? Может - пришли к выводу экономисты из Коннектикута, причем влияние это будет позитивным, если законы не ограничивают профсоюзную деятельность в зачатке. Когда в США изменили систему финансирования школ, влиятельные профсоюзы добились, что деньги дошли до учеников, учителей и администрации, а не потерялись в финансовых потоках косвенных выгод.
Реформы финансирования школ в США оказались одним из крупнейших в истории США межбюджетных трансфертов из штатов в местные школьные округа. Реформы прошли в два этапа. В 1970 - 80-х годах они были сосредоточены на том, чтобы сократить разрыв в финансировании между округами штатов. Часто это включало перенаправление денежных потоков из округов с высокими доходами, или высокой налоговой базой, в округа с низкими доходами, низкой налоговой базой. Подход оказался несовершенным: в 1989 году Верховный суд штата Кентукки постановил в деле Роуз против Совета по лучшему образованию, что “каждому ребенку… должны быть предоставлены равные возможности для получения надлежащего образования”. Так началась вторая волна реформ - сначала в Кентукки, а потом еще в 26 штатах. Она была сосредоточена на адекватности мер, а не на справедливости.
Цель была в том, чтобы обеспечить адекватный уровень финансирования школ в округах с низким доходом, причем независимо от того, в каком соотношении находилось финансирование этих округов и соседних, имеющих больший или меньший доход.
Группа исследователей из Университета штата Коннектикут опубликовала в журнале “Обзор экономики и статистики” (издается MIT - Массачусетским технологическим институтом) исследование, которое пролило немного света на экономическое и политическое влияние профсоюзов. В данном случае - на реформы и то, как профсоюзы повлияли на финансирование и на долгосрочные результаты труда в своей отрасли.
Эрик Бруннер, Джошуа Хайман и Эндрю Жу задались целью выявить зависимость между силой местных профсоюзов учителей и тем, как распределялись средства, как увеличение государственного финансирования школ привело к увеличению расходов школ на образование и как сказалось на успеваемости учащихся.
Оказалось, что профсоюзы сыграли решающую роль как в определении суммы государственной помощи, которая переводилась в расходы на образование, так и в дальнейшем распределении средств. Школьные округа в штатах с сильными профсоюзами учителей увеличили расходы на образование почти на доллар к доллару государственной помощи. В то время как в штатах со слабыми профсоюзами школы предпочли ослабить налоговую нагрузку, ложащуюся на них в основном из-за налога на имущество, в объеме 80 центов на каждый доллар госпомощи, а расходы на образование увеличились меньше чем на 25 центов на доллар госпомощи.
Сильные профсоюзы также способствовали повышению зарплат учителей, в то время как школы в штатах со слабыми профсоюзами тратили деньги по большей части на наем новых кадров. В штатах с сильными профсоюзами в большей степени увеличились и неучебные расходы (на материально-техническое обеспечение школ и на содержание кабинетов, административные траты), чем в штатах со слабыми профсоюзами. И, наконец, выяснилось, что там, где профсоюзы сильнее, успеваемость учащихся после реформы с течением времени стала выше.
А что вообще такое - сильный и слабый профсоюз? Все-таки при расчетах для престижного научного издания нельзя полагаться на умозрительные заключения. Опираться на численность тоже нельзя - профсоюз может быть крупным, но инертным, а может быть малым, но пассионарным. Экономисты из Коннектикута оценивали силу профсоюза исходя из того, как обстоит дело с коллективными переговорами в штате. Если переговоры запрещены, штат получал 0 баллов, если разрешены, но необязательны, - 1 балл, если обязательны - 2 балла. К итоговому индексу прибавлялась единица, если в штате не действует установленное законом так называемое “право на труд”. И оно нуждается в пояснении.
“Право на труд” (right-to-work - написание через дефис категорически важно) не имеет ничего общего с тем, чем кажется. Суть этой правовой нормы, действующей в некоторых штатах США, состоит в том, что жалобу работника, не уплачивающего профвзносы, профсоюз должен рассматривать так же, как и жалобу члена профсоюза. То есть бесплатно, невзирая на то, во сколько это обойдется профсоюзу. Законы right-to-work направлены на то, чтобы ограничить возможности профсоюзов помогать своим членам вести переговоры об улучшении условий труда или повышении зарплаты.
Вместе с тем эксперты не раз отмечали, что, во-первых, законы right-to-work не имеют ничего общего с принуждением (тем или иным способом) вступать в профсоюзы: right-to-work не делает профсоюзное членство менее или более добровольным. Во-вторых, в штатах с right-to-work как у членов профсоюзов, так и у полностью самостоятельных работников зарплата в среднем на 3,2% ниже и меньше льгот, чем в штатах, где законы right-to-work не действуют.
В результате реформы, сменившей вектор со справедливого распределения финансирования на адекватное, школьные округа с небольшим доходом стали получать госпомощь от 1000 до 1500 долларов на каждого ученика. В то время как в округах со средним и высоким доходом рост помощи не так сильно отличался - 500 - 850 долларов на ученика.
При этом выяснилось, что в штатах со слабыми профсоюзами (0 баллов, то есть коллективные переговоры запрещены) доходы школы увеличиваются примерно на 2/3 доллара на каждый доллар госпомощи. В штатах, где профсоюзы имеют 1 балл силы по шкале, введенной исследователями, школьный доход возрастает еще примерно на 30 центов на каждый доллар. Как уже было сказано, школьные округа штатов со слабыми профсоюзами склонны в большей степени, нежели там, где сильные профсоюзы, сокращать налоговую нагрузку.
В среднем увеличение государственной помощи привело к 50-процентному росту расходов на образование, но в штатах с сильными профсоюзами учителей расходы увеличивались на 19 центов на каждый доллар госпомощи (и наоборот - в той же мере уменьшались при слабых профсоюзах). При этом сильные профсоюзы оказались более склонны к тому, чтобы за счет увеличившихся расходов на образование поднимать заработную плату учителям, в то время как слабые профсоюзы предпочитали наем новых учителей. Объяснения таким разным предпочтениям исследователи не дали, но расчеты показали, что разницы в нагрузке на учителей, выраженной как соотношение количества учеников и учителей, не наблюдалось.
Чтобы понять, сказалась ли реформа на успеваемости учащихся, ученые проанализировали, как менялся средний балл по предмету в классах школьного округа с течением времени - был взят десятилетний период.
Выяснилось, что в районах с высоким доходом, которые получали сравнительно меньшую государственную помощь, отличий в успеваемости почти не наблюдалось. Однако в районах со средним и низким доходом прогресс был, причем несколько больший в районах с низким доходом. А там, где это сочеталось с более сильными профсоюзами (то есть там, где образовательные расходы увеличивались и деньги шли в том числе на повышение зарплаты учителям), улучшение успеваемости оказалось самым высоким в течение десяти лет после реформы.
Авторы приходят к немаловажному выводу: если бы не профсоюзы, то реформы привели бы к значительному увеличению льгот по налогу на имущество школ - с небольшими изменениями собственно для школ и учащихся.