Монетизация. Версия 2.0. Бюджетникам могут отменить натуральные льготы

В правительстве в последнее время обсуждаются планы по реализации предвыборных обещаний президента Путина. В их число входило и повышение зарплаты бюджетникам. Министр финансов РФ недавно предложил в рамках этого повышения отменить для них натуральные льготы, что сильно перекликается с монетизацией льгот, проведенной в 2005 году. Активно обсуждаться она стала, кстати, за год до того - тоже сразу после выборов. “Солидарность” вспомнила, как проходила монетизация семь лет назад, и узнала, как живут теперь льготники в некоторых регионах.

ОСВЕЖИМ ПАМЯТЬ

Сама система льгот сформировалась у нас в стране в советское время. Что неудивительно: это вообще характерно для государственной экономики, которая подразумевает систему социальных гарантий. Примерно до 1980-х годов льготы распространялись на относительно небольшое количество граждан, “имеющих особые заслуги перед страной”. Впрочем, во многих случаях можно было обходиться без кавычек. Просто считалось, что большинством льгот пользуются номенклатурные работники, не очень-то любимые простыми советскими смертными. (Соответственно, “борьба с привилегиями” в начале 1990-х принесла много очков в копилку Бориса Ельцина.)

В 1980-е, когда экономика страны начала рушиться, и в 1990-е, когда рухнула практически вся “социалка”, количество льгот было резко расширено. Однако многие из них так и не были реально обеспечены, а количество формальных льготников превысило половину населения страны. Чтобы хоть как-то решить проблему, и была задумана монетизация льгот.

Система в прежнем ее виде не устраивала чиновников и многих граждан по следующим причинам. Во-первых, считали разработчики нового законопроекта, система льгот способствует коррупции и хищению бюджетных средств. Яркий пример - сфера лекарственного обеспечения, где были налажены каналы получения госсредств за бесплатный отпуск лекарств льготникам. При этом реальный отпуск лекарств осуществлялся на гораздо меньшие суммы (в том числе за счет отказа обслуживать льготников).

Во-вторых, завышенную стоимость пассажирских перевозок в регионах часто оправдывали именно необходимостью обеспечения льготного проезда большому количеству граждан. На самом же деле разговорами об этом зачастую прикрывали коррупционные схемы в сфере тарифного регулирования перевозок.

Да и вообще, прикинули в правительстве, льготы в сфере проезда приводят к деградации муниципального транспорта. Народ у нас на халяву падок, и все больше людей стремилось получить льготу, не имея на то формального права. В результате больше половины поездок не оплачивалось, а карманы коррупционеров все больше расширялись. В иных же случаях данные о реально оказанных услугах льготникам просто не предоставлялись. В ход шли, соответственно, данные завышенные, что позволяло выбивать непропорционально высокие дотации для муниципальных и даже частных транспортных компаний.

Кроме того, на льготниках родное РЖД в те времена теряло около 6 млрд рублей в год. Сегодня мы уже знаем, что РЖД монетизации оказалось недостаточно: компания целиком “скинула” пригородные перевозки на дочерние организации, которые требуют дотаций из региональных бюджетов. В результате количество рейсов и посадочных мест сокращается, но это уже немного другая история.

Вернемся к нашей теме. Система льгот была признана несправедливой по отношению к тем, кто этими льготами не пользуется. Например, жители деревень городского транспорта в глаза не видели - не то что бесплатного проезда. Монетизация, решили чиновники, устранит несправедливость неравномерного доступа к льготам, а люди получат возможность потратить деньги по своему усмотрению. Свои проблемы были выявлены и в системе ЖКХ: органы власти постоянно перекладывали друг на друга оплату услуг за льготников, в результате не платил никто. По цепочке эта проблема передавалась к энергетическим компаниям, а значит, и к естественным монополиям. В общем, план монетизации мог лоббироваться довольно крупными игроками российской экономики, такими как РЖД, “Газпром”, РАО “ЕЭС”.

Итак, наличие льгот, по мнению авторов закона об их монетизации, сдерживало проведение реформ в сфере транспорта, ЖКХ и естественных монополий. Введение конкурентных отношений на соответствующих рынках, считали они, будет затруднено до тех пор, пока остается неясным, кто будет оплачивать льготы. Привлечение же частных инвестиций в сферу транспорта, ЖКХ и в естественные монополии затруднено, так как инвесторы не могут быть уверены в полной оплате услуг всеми потребителями. Если коротко, основная идея монетизации льгот формулируется так: дайте народу денег вместо привилегий, он будет платить за то, что ему действительно нужно, и будет всем счастье.

“ДВЕ” МОНЕТИЗАЦИИ

Для увеличения количества счастья на душу населения было решено разделить монетизацию на “федеральную” и “региональную”.

Федеральная монетизация касается только “федеральных льготников”. Это инвалиды, военнослужащие, участники Великой Отечественной войны и некоторые другие - всего на 2005 год 14 млн человек. Здесь процесс касается трех видов льгот: на проезд на городском транспорте и пригородных электричках, на лекарства и на санаторно-курортное лечение. На замену льгот денежными компенсациями в федеральном бюджете 2005 года было заложено 171,8 млрд рублей.

В отношении “региональных льготников” (к ним относятся ветераны труда, пенсионеры и другие - всего на тот момент 20 - 30 млн человек) субъекты федерации могли либо провести аналогичную монетизацию, либо сохранить натуральные льготы. Но при этом регионы должны были оплачивать транспортным предприятиям и другим поставщикам те услуги, которые предоставляются льготникам. Принцип разделения льготников на федеральных и региональных подразумевал и разделение финансовой ответственности: кто выдает гражданам право на льготы, тот их и оплачивает из своего бюджета.

Умными задним числом быть, конечно, легко, но спустя семь лет мы с вами знаем: проблемы транспорта и ЖКХ никуда не делись, естественные монополии все так же неповоротливы (о конкуренции в их сферах по-прежнему не может быть и речи), а чиновники как брали взятки, так и берут. То есть глобальных проблем монетизация льгот не решила. Но, может быть, легче стало хотя бы самим льготникам?

ОПАСЕНИЯ И ПРОТЕСТЫ

Закон о монетизации льгот вызвал в обществе опасения еще при его обсуждении в 2004 году. Надо полагать, что основной мотив внутреннего протеста отдельно взятого гражданина был чисто психологическим: “У меня отбирают”. Но были, конечно, и вполне прагматичные соображения. Которые, заметим, в ряде регионов полностью себя оправдали. Дело в том, что абсолютное большинство субъектов федерации и так дотационные, а “льготная реформа” фактически возложила на них обязанность финансировать получение льгот их жителями. Как говорилось выше, за регионами осталось право сохранить натуральные местные льготы. Однако монетизация позволяла избавиться от существенной части затрат - хотя бы на те же компенсации транспортным компаниям. На выплатах же денег напрямую льготникам можно было сэкономить хотя бы за счет непроведения их индексации.

Первыми против монетизации льгот активно выступили участники ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС. 29 июля 2004 года они устроили в Москве митинг протеста. А уже со 2 августа акции протеста проходили практически по всей стране. Их движущей силой были пенсионеры, но участие в митингах принимали не они одни. Многие политические силы пытались “оседлать волну”. Но, несмотря на усилия коммунистов, либералов и других оппозиционных сил, протесты так и остались децентрализоваными. Основным требованием была отмена закона о монетизации льгот.

Яркими примерами первых результатов монетизации служат ситуации в Москве и Санкт-Петербурге. Столичный мэр Юрий Лужков сумел вовремя изыскать средства на финансирование льгот из городского бюджета. Нельзя сказать, что в Москве царили тишь да гладь, но митингующие, как и сейчас, имели привычку съезжаться туда из других городов. А вот питерская администрация денег на монетизацию у себя в бюджете не нашла. И наибольшие по масштабу акции протеста прошли именно там. Была даже, как минимум, одна человеческая жертва: протестующие перекрыли Невский и Московский проспекты, и машина сбила пенсионера.

Правительство ожидаемо попыталось скинуть ответственность за неудачную реформу на региональные власти, а президент Путин в начале 2005 года предложил провести индексацию пенсий не с 1 апреля, а уже с 1 марта, и как минимум на двести рублей. И дал поручение повысить денежное довольствие военнослужащим. То есть общество необходимо было как-то задобрить.

Реверанс в сторону военнослужащих был сделан неслучайно, поскольку они оказались довольно многочисленной группой граждан РФ, пострадавших от реформы. Компенсации были рассчитаны таким образом, что военные, проживавшие далеко от места службы, понесли сильные финансовые потери. Тем более заметные на фоне относительно небольших зарплат. По данным опроса, проведенного “Интерфаксом” в начале 2005 года, 80% военнослужащих выразили недовольство монетизацией льгот.

Хотя военным запрещены забастовки и митинги, недовольство нашло себе внешнее выражение, пусть и кратковременное. 19 февраля 2005 года военные попытались организовать оппозиционное Всеармейское офицерское собрание. Но перед началом собрания в арендованном ими помещении Российской академии госслужбы был отключен свет, и офицеров оттеснил от здания ОМОН. В результате собравшиеся переместились на улицу, использовав в качестве трибуны сугроб, а лозунги существенно радикализовались.

Военные потребовали резко повысить финансирование Вооруженных сил и объявили о начале формирования “офицерско-казачьего ополчения”, что могло быть расценено властями как создание незаконных вооруженных формирований. Сами военные, конечно, не считали свои действия мятежом. По их мнению, они действовали в полном соответствии с заявлением верховного главнокомандующего Владимира Путина о необходимости усиления государства, а целью ополчения якобы должна была стать “защита российского ядерного оружия от Соединенных Штатов”. Собравшиеся считали, что США планируют в течение ближайших месяцев захватить контроль над российскими ядерными арсеналами. В общем, язык до Киева, а протест - до маразма.

А правительство тем временем занялось стабилизацией обстановки. В течение 2005 года совместно с региональными властями (читай: приказывая им) оно приняло ряд мер по борьбе со вспыхнувшей социальной напряженностью. В ряде регионов денежные компенсации были повышены до устраивавшего пенсионеров уровня, и протесты постепенно утихли.

РЕЗУЛЬТАТЫ

Подводя какие-то итоги, можно сделать вывод о том, что при монетизации льгот не были должным образом оценены масштабность и сложность задачи. Многие чиновники и целые регионы оказались попросту не готовы к монетизации, не имели возможности детально продумать свои действия заранее. К примеру, льготы перестали действовать в начале января 2005 года, а компенсации стали поступать только в конце того же месяца. Хотя соответствующие средства были перечислены из федерального бюджета заранее, длительные новогодние праздники и система выплаты пенсий (через которую выплачиваются компенсации и которая перечисляет деньги в конце месяца) не позволили донести эти средства до населения вовремя.

Следует учесть и тот факт, что денежные выплаты далеко не всегда компенсировали отмену соответствующих льгот. Хотя в целом монетизация была выгодна населению, выгоды и потери распределились неравномерно. Например, деревенским жителям (которые льготами почти не пользовались) монетизация выгодна, а льготникам - потребителям дорогостоящих лекарств - нет. Таким образом, определенная прослойка населения реально пострадала.

Помимо прочего, монетизация не предусматривала компенсаций пенсионерам. Решения о выделении им льгот были целиком оставлены на усмотрение региональных властей. Здесь стоит сделать акцент на том, что ни один документ “из центра” не обязывает региональные власти предоставлять пенсионерам льготы. Если, конечно, не считать льготой саму пенсию. Так что неудивительно, что пенсионеры и стали основной движущей силой протестов.

Возвращаясь же к “побочным” целям монетизации, можно сказать, что многие автотранспортные предприятия наконец увидели живые деньги, которые позволили им выжить в условиях жесткой конкуренции и отсутствия наличных средств и хотя бы обновить автопарки. Другой вопрос (хотя и условный) - что для малоимущих граждан лучше: ехать на новом автобусе без копейки в кармане или на старом, но с мелочью на хлеб.

Кроме того, монетизация создает, по идее, угрозу для ряда чиновничьих “кормушек”, о чем говорилось выше. Поэтому часть госаппарата не была заинтересована в ее проведении. На результатах это не могло не сказаться. Но коррупция в данном случае - дело десятое. Проблема в том, что регионы получили стимул экономить на льготах.

В РЕГИОНАХ

Так, пишет “Российская газета” в августе 2012 года, в последнее время ветераны труда, желающие официально получить это звание, сталкиваются с определенными трудностями. Нередко, чтобы доказать чиновникам свое право называться ветераном, приходится даже обращаться в суд.

Звание “Ветеран труда” появилось еще в СССР. Им отмечали работников разных отраслей за добросовестный долгий труд. На многих предприятиях, в организациях и учреждениях действовали локальные акты, в соответствии с которыми работникам присваивали звание “Ветеран труда”. Позднее, с принятием в 1995 году ФЗ “О ветеранах”, звание “Ветеран труда” стало общероссийским. Присваивалось оно гражданам РФ, награжденным орденами или медалями, либо удостоенным почетных званий СССР или РФ, либо награжденным ведомственными знаками отличия в труде и имеющим необходимый трудовой стаж - для мужчин, достигших 60 лет, стаж не менее 25 лет, для женщин при достижении 55 лет - не менее 20 лет.

В льготы входила 50-процентная компенсация расходов на услуги ЖКХ, а также на городской и междугородный транспорт в пределах региона. Отметим: до принятия закона о монетизации ветераны труда получали свое звание от федеральной власти. После - от региональной, что и побудило субъекты РФ экономить на предоставлении льгот. “Льготный пакет” для ветеранов труда также стал формироваться самими же регионами. Труженики тыла и жертвы политических репрессий тоже перешли в заботливые руки областных администраций. К слову, бывший председатель Волгоградского облсовпрофа Вячеслав Кобозев отпраздновал недавно 60-летний юбилей и получил звание ветерана труда. По его словам, все, что дает ему соответствующая корочка в Волгоградской области, - это 100 с лишним рублей компенсации проезда на городском транспорте.

Здесь нужно оговориться, что нельзя априори делать из местных властей монстров, сосущих кровь льготников. Даже при условии стопроцентной честности, порядочности и моральной устойчивости каждого чиновника - от губернатора до столоначальника - бюджеты регионов весьма ограниченны. Так что появились, к примеру, регионы, которые отменили льготы для ветеранов труда. Кроме того, в разных субъектах РФ стали по-разному оценивать ведомственные знаки отличия в труде. Например, в Томске учитывают и такую категорию лиц, как рационализаторы и изобретатели. В ряде субъектов перечень сократили, кое-где ввели в него свои региональные награды.

Конечно, справедливо было бы “вернуть” региональных льготников в федеральный центр. Но их сейчас в стране примерно 15 млн человек. И это, видимо, сдерживает решение вопроса. Ну, а пока многие регионы с трудом финансируют положенные ветеранам льготы.

В некоторых регионах, кстати, звание “Ветеран труда” присваивают и тем гражданам, у которых вообще нет никаких наград. Просто за стаж: 45 лет у мужчин и 40 у женщин.

Однако, к примеру, жительница Московской области, пенсионерка Зинаида Котюк не может получить звание ветерана труда. Говорит, что этому мешают перерывы в ее стаже, хотя свои 40 лет она честно отработала на разных работах, включая космодром “Байконур”. (Помимо прочего, для получения звания нужно прожить в регионе определенное количество лет.) С монетизацией она потеряла право на льготный проезд в пригородных электричках. Раньше она могла хотя бы ограниченное количество раз в месяц проехаться к родственникам, тоже проживающим в Подмосковье, или в Москву. Впрочем, в свои 70 с лишним лет она еще неплохо зарабатывает в московском метрополитене, поэтому беспокоится больше не за себя, а за менее удачливых пенсионеров.

- Среди моих друзей есть люди, получающие пенсию всего в две с лишним тысячи рублей! - возмущается Зинаида Николаевна. - Чтобы поехать к родственникам, которые живут на другом направлении Московской железной дороги, они рассчитывают, сколько дней им для этого нужно поголодать! Хотя цена вопроса, казалось бы, всего около 200 рублей за билеты в оба конца. “Ветерана труда” получить практически невозможно, хотя куда я только не обращалась. А насчет электричек... Нас ведь контролеры просто вышвыривают за безбилетный проезд, кости переломать можно. Зато крепких ребят и гастарбайтеров не трогают, боятся. Не можете дать “ветерана” - так повысьте, наконец, пенсии, столько лет уже обещают!

Не лучше обстоят дела и у карельских пенсионеров. Член правления Карельского республиканского отделения Союза пенсионеров России “Северные колокола” Людмила Тряпицына негативно оценивает монетизацию льгот на местном уровне.

- С компенсациями затрат на услуги ЖКХ творится что-то непонятное, - говорит она. - То вернут половину, то не вернут... А цены растут каждый месяц. Улучшения от этой реформы я не почувствовала. “Сняли” с нас бесплатный телефон, льготный проезд, льготную стоимость зубопротезирования - вот что нам эта монетизация дала. Телефон не компенсировали ни капельки. Имеем право купить льготный проездной, но только на троллейбус: муниципальных автобусов в Петрозаводске не осталось, только коммерческие. Правда, у ветеранов войны все хорошо получилось (их льготы оплачивает Москва. - П.О.). Им всего хорошо добавили, они очень довольны. Дети же войны остались заброшенными, нам не присваивают этот статус. А так мы были бы приравнены к ее участникам. В ежемесячных единовременных денежных выплатах предусмотрена только компенсация по медицинскому обслуживанию и санаториям. Затраты компенсируются только на те лекарства, которые есть в специальном списке - по диабету, например. У меня диабета нет, и все лекарства я покупаю за свой счет. Трачу на них около 2500 рублей, а ЕДВ - 1100 рублей. До реформы дела у нас обстояли намного лучше.

Впрочем, не везде все так плохо. Власти Ростовской области, кажется, более-менее справляются с обеспечением льготников. По крайней мере, об этом можно судить по разговору с представителями областной Федерации профсоюзов.

- Все льготники получают положенные им по федеральным и региональным законам льготы в полном объеме, - говорит старший консультант отдела социально-трудовых отношений ФПРО Валентин Бобринев. - Включая компенсацию за траты на услуги ЖКХ. Пенсионерам с малым доходом выплачиваются субсидии. В регионе принят свой закон о ветеранах труда. Он почти ничем не отличается от федерального. Только по нашему закону звание ветерана труда присваивается тем, кто отработал 45 лет в Ростовской области. В льготы им входит бесплатный проезд на всех видах транспорта, включая водный, пригородные автобусы и электрички. По услугам ЖКХ им возмещается 50% стоимости. Все это в области выполняется неукоснительно, плюс ЕДВ постоянно индексируется в соответствии с инфляцией. Труженики тыла и многодетные семьи тоже получают свои льготы. Когда проводилась монетизация, люди сами решали для себя: хотят ли они получать бесплатные лекарства, или им нужнее денежная компенсация. Так что сильных волнений у нас не было. Некоторые просто решили, что смогут получать и лекарства, и денежки. Но когда в местной прессе вышло несколько разъяснительных статей, все успокоилось. Никто не жалуется. А обычные пенсионеры, кстати, платят за проезд в городском транспорте только 50%.

* * *

Что ж, можно считать, что монетизация проходила в стране с переменным успехом: где-то лучше, где-то хуже. Между тем, негативный опыт правительству придется учитывать очень скоро. В Минфине вынашивается мысль об отмене натуральных льгот всем бюджетникам. “Мы повышали денежное довольствие военнослужащих и в этот момент провели существенную реорганизацию системы оплаты труда и отмену натуральных льгот. Думаю, что такой же процесс нам надо провести в рамках общего повышения оплаты труда работников бюджетной сферы”, - доложил в июле министр финансов Антон Силуанов на совещании по реализации задач, поставленных в предвыборных статьях Владимира Путина.

А поскольку 49% населения привыкло к тому, что “Путин сказал - Путин сделал”, надо понимать, что бюджетники отмены натуральных льгот не избегут. Впрочем, сам президент на этот раз более осторожен в своих планах. Наверняка он помнит, как в 2005 году его рейтинг за считанные недели сократился практически вдвое. “Мы уже проходили опыт монетизации, и нужно, чтобы не получилось так, что отмена льгот съест все повышения. У нас повышение должно быть реальным”, - ответил он Силуанову на июльском совещании. То есть сам признает, что монетизация была проведена неудачно. Остается только надеяться, что в новом раунде реформы будут учтены прежние ошибки.

Павел ОСИПОВ

“А”-СПРАВКА

В пакете законов о монетизации было предусмотрено ежемесячно выплачивать для замены льгот инвалидам первой группы с детства - 1400 руб., второй группы - 1000 руб. и третьей - 800 руб., чернобыльцам - 1700 руб., донорам - 500 руб., героям Великой Отечественной войны - 3500 руб., участникам войны - 1500 руб., блокадникам - 1100 руб., инвалидам войны - 2000 руб.

С 1 апреля 2012 года для инвалидов бюджетом предусмотрены выплаты, соответственно, в 2684, 1917 и 1534 руб. Чернобыльцы получают 1917 руб., инвалиды и участники войны - по 3834 руб., блокадники - 2109 руб., герои войны - 43 213 руб. Правда, это касается одиноких людей. Чем больше у героя членов семьи, тем меньше он получает. Герой войны с семью домочадцами получит 6459 руб. в месяц. По данным ПФР, общее количество федеральных льготников - 18 млн.