5 ноября в Московском центре Карнеги прошел представительный семинар на тему “Планы территориально-государственного переустройства России: оценка перспектив”. В обсуждении участвовали политические деятели, депутаты, сенаторы, политологи и другие эксперты. В основном они придерживались одной точки зрения: проекты укрупнения регионов России не проработаны и сулят нам всеобщую дезорганизацию управления, безумные экономические издержки, рост национализма и усиление социальной напряженности в одном флаконе.

Существует как минимум два варианта реформы государственно-территориального устройства России. Согласно первому Россия вместо 89 субъектов федерации разделится на 28. А по второму варианту регионов у нас останется и вовсе двадцать. Планы различаются лишь по смелости укрупнения регионов европейской части России. А с Сибирью и Дальним Востоком реформаторам вообще все ясно: расстояния там слишком большие, народу живет мало - и для удобства управления из Центра эти три четверти российской территории разделят всего на восемь кусков.

При этом особый интерес вызывает намерение объединить в одну губернию вообще не граничащие друг с другом регионы (и, соответственно, управлять ими из одной “губернской столицы”). Например, Калининградскую область объединят с “большой землей” в рамках Западной губернии. А в Тихоокеанскую губернию предполагается запихнуть Камчатку, Приморье и остров Сахалин!
Эти проекты вышли из недр некоего Совета по изучению производительных сил при РАН, их основным пропагандистом считается близкий к администрации президента сенатор Александр Казаков. Ученых из этой группы наше нынешнее административное многообразие слегка раздражает - где это видано, чтоб субъекты федерации разделялись по статусу аж на шесть видов (от автономных округов и областей - до краев, областей, национальных республик и “двух столиц”) с разными правами, численностью населения и уровнем жизни? По их мнению, подобное территориальное деление одновременно уникально и архаично. А главное - затрудняет управление из Центра, противоречит геостратегическим интересам страны, затрудняет приграничное сотрудничество и препятствует возможности достойно отвечать на вызовы и угрозы нового века...

По мнению собравшихся в Карнеги-центре экспертов, основная цель этой модернизации госустройства та же, что и у других реформ последних пяти лет - выстраивание жесткой вертикали власти. Главная проблема в том, что реализуется эта задача топорно. Независимый депутат Госдумы РФ Владимир Рыжков считает упразднение национальных республик и механическое объединение регионов огромной ошибкой, “особенно на фоне последних событий и того шока от социальных реформ, который ждет страну в 2005 году. Сейчас, после Беслана, можно ли говорить, что национальные противоречия устранены, и страну можно кроить, как вздумается? Как этим всем управлять? Такое впечатление, что люди (инициаторы реформы. - В.Б.) с Луны упали и играются в бирюльки... Ну не трогайте вы больше ничего - ведь другим же после вас расхлебывать придется!” По мнению Рыжкова, новая реформа есть “признак некомпетентности власти - разумная власть такого никогда не стала бы затевать”.

Рыжкова поддержал Эмиль Паин, гендиректор Центра этнополитических исследований. Он полагает, что под флагом борьбы с терроризмом и сепаратизмом Центр намерен прежде всего упразднить национальные республики, а это только всколыхнет сложившиеся там национальные элиты и приведет к их объединению против Центра. “На Северном Кавказе никакого генерал-губернаторства получиться не может, - уверен Паин, - и даже в пьяном бреду трудно вообразить себе объединившиеся Ингушетию с Осетией. И Дагестан не объединишь ни с кем, и в Поволжье такой сепаратизм пойдет! Как говорится, войны-то не будет, но будет такая борьба за мир, что камня на камне не останется! Паин считает, что основной посыл реформы - занять население очередным мобилизационным проектом из серии “Ударим по бездорожью и разгильдяйству”. Паин относится к этому крайне скептически и предрекает паралич системы управления: “Все это напоминает анекдот. Вопрос: вы можете управлять автомобилем, выпив литр водки? Ответ: так ведь уп-прав-ляю же!”

Президент Ассоциации независимых центров экономического анализа Леонид Григорьев сказал: “Для борьбы с идиотскими идеями надо выдвинуть идею разумную”. Именно это у оппонентов новой реформы и не получается: ведь очевидно, что и в рамках существующего устройства проблем в стране масса. Григорьв констатировал: “Все наши территориальные центры разные и развиваются неодинаково... Так, более развитый регион (Москва и область) неизбежно “осваивает” соседний, не столь развитый (Приволжье). А значит, и высасывает его ресурсы, поглощает их... У нас разрыв по валовому региональному продукту (ВРП) на душу населения внутри страны больше, чем между развитыми и развивающимися государствами - членами ООН!” Своего проекта Григорьев не выдвинул. Однако он уверен, что данная реформа как минимум поспешна: “Основной толчок к реализации этих идей - ситуация на Кавказе. Это попытка распространить на всю страну инструментарий, разработанный для самого проблемного региона”.

Очень емкий анализ выгод и издержек реализации планов укрупнения регионов сделала Наталья Зубаревич, директор региональных программ Независимого института социальной политики. Вызывает большие вопросы как дороговизна проекта (особенно всех волнует неизбежный рост числа чиновников), так и неочевидность практического смысла укрупнений. Ведь предполагаемый положительный эффект укрупнительства ничем не доказан, а лишь обещан. По мнению Зубаревич, предыдущие реформы (муниципальную, реформу госуправления, монетизацию льгот) хотя бы пытались вразумительно объяснить. Тогда как аргумент в пользу укрупнения выдвигается всего один: “Удобство управления для федеральной власти”.

Так ли это? Зубаревич перечислила главные издержки от реформы: “Первое - “трение” пространства. В будущих субъектах РФ есть “вымершие пограничья” без автомагистралей даже в европейской части страны”. Так, по словам Зубаревич, из Тверской в Ярославскую область (назначены к объединению - В.Б.) можно беспрепятственно проехать лишь через Московскую область; Самарская, Пензенская и Саратовская области соединяются лишь магистральной автотрассой, проходящей через Татарстан... Вывод: какая сумма затрат потребуется на развитие сети дорог - науке не известно.

Другое следствие реформы - рост регионального сепаратизма вплоть до угрозы распада страны. Так, сейчас рассматривается возможность объединения Тюменской области с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким АО в регион под условным названием “Единая Тюмень” (в прожектах укрупнения этот регион именуется Обско-Иртышской губернией). В результате на карте страны появится суперреспублика, простирающаяся чуть ли не от Каспия до северных морей, или от Казахстана до новой Земли - с 10% ВРП России и 11% промышленного производства. “Политические риски очевидны, - уверена Зубаревич. - Очень хороший, мощный регион для успешного политического торга с Центром. А не поделим чего - как ими управлять?” Другое препятствие на пути реформы - распад советской системы производственных связей и технологических цепочек. Следствие - минимальные экономические связи даже меж соседними областями. Кроме того, укрупнение приведет к стягиванию всех ресурсов в новые губернские центры, а обратного движения социальных инноваций из центров в малые и средние города не произойдет. То есть проникновение в глубинку, скажем, интернет-технологий, сотовой связи и торговых сетей как минимум замедлится, чтоб не сказать сильней, усилится поляризация по линии “центр - периферия”, что также не способствует единению общества.

Таким образом, системный эффект реформы труднопредсказуем. Например, Зубаревич уверена, что монетизация льгот приведет к проблемам - с учетом числа нуждающихся в социальной помощи, дефицита финансирования - и в итоге, к росту социальной напряженности. Муниципальная реформа - к росту числа управленцев как минимум на 150 тысяч человек, дефициту бюджетов муниципальных округов и... к росту социальной напряженности. Реформа федеральных органов власти уже привела к дезорганизации управления страной на полгода. На какой срок хватит паралич систему госуправления в результате укрупнения, а также каков будет общий кооперативный эффект от всех этих реформ - об этом Зубаревич предлагает поразмыслить самостоятельно. Она лишь выразила сомнение в том, что “удобство управления для федеральной власти перевесит все издержки”. Скорее, главной издержкой станет “тотальная дезорганизация пространственного управления”. “Неудачи прежних реформ нужно скрыть, бодро начав следующие!” - так выразила эксперт мысли разработчиков проекта..

Вадим БАРАБАНОВ